Судебная реформа в Республике Казахстан: обзор основных этапов (Г.Ж. Сулейменова)

¹⁹³ Подсистем военных судов в этот период: основное звено - военные суд гарнизона, имеющий статус районного суда; среднее звено - Военный суд войск РК; высшее звено - военная коллегия Верховного Суда РК.

Частью 2 ст. 28 ГПК РК установлено, что дела об оспаривании ненормативных актов республиканских исполнительных органов подсудны суду г. Астаны. В то же время действия государственного органа, в том числе и исполнительного, могут быть оспорены путем подачи заявления в районный (городской) или специализированный межрайонный суд.

Кроме того, как указывается в юридической литературе, имеют место случаи, когда «при рассмотрении дела об административном правонарушении становится известно, что основания привлечения к такой ответственности оспариваются в порядке гражданского судопроизводства... При этих обстоятельствах нередко административные дела производством приостанавливаются административными судами, в связи с рассмотрением гражданского дела в порядке особого искового производства»¹⁹⁴. В других случаях граждане затрудняются в вопросе о том, в какой суд следует обращаться, поскольку один и тот же оспариваемый незаконный акт местного государственного органа может быть рассмотрен в различных судах: в одном случае - в районном, если заявителем является физическое лицо, в другом - в экономическом, если заявителем является юридическое лицо. Помимо этого, в тех случаях, когда на физическое или юридическое лицо наложено административное взыскание, предусмотренное этим же нормативным правовым актом, то вопрос о судебной защите прав и законных интересов лица должен рассматриваться в административном суде. Подобных примеров можно привести немало. Такое положение обусловлено, в частности, тем, что указанные обращения в суд в связи с оспариванием действий (бездействия) и решений государственных органов имеют смешанную (двойственную) правовую природу: возникая из административно-правовых отношений, они нередко имеют характер гражданско-правовых отношений. А это приводит к тому, что даже при наличии достаточно развитой системы специализированных судов проблемы, связанные с вопросом определения суда, в который необходимо обратиться за защитой нарушенного или оспариваемого права, являются не только существенным препятствием для обеспечения доступа к правосудию гражданам, но и для его разрешения специалистами в области права, что, в конечном итоге, отрицательно влияет на эффективность правосудия.

На такую негативную практику обращают внимание как казахстанские ' так и зарубежные специалисты¹⁹⁵. Поэтому в целях исключения подобных фактов, а также возможности для недобросовестных сторон злоупотреблять своими правами и обращаться со спором для его разрешения в «удобный» суд, необходимо внести изменение в действующее законодательство, которое бы устанавливало запрет на параллельное рассмотрение одного и того же спора в разных судах¹⁹⁷, а также исключало пересекающуюся подсудность, т.е. должно быть установлено четкое разграничение подсудности между судами.

______________________

¹⁹⁴ Сулейменова У.А. Принятие Административного процессуального кодекса - требование времени // Административное судопроизводство: Проблемы и перспективы развития. Материалы межд. научно-практич. конф. Астана, 2005.

¹⁹⁵ Подопригора Р. Аналитический доклад «Либерализация уголовной политики и реформирование законодательства об административных правонарушениях в Республике Казахстан» // Ежегодник Центра исследования правовой политики 2008. Алматы, 2009. С. 158-159.

Поскольку обратное ведёт к нарушению принципа единства, стабильности и непротиворечивости судебной практики, а также нарушению конституционного принципа права субъекта конфликта на судебную защиту.

Относительно вопроса о круге дел, подсудных таким судам, высказаны различные суждения. Но все их объединяют предложения о его расширении, а также принятии Административного процессуального кодекса РК (далее - АПК РК) по аналогии с ГПК РК и УПК РК¹⁹⁸. Необходимость его принятия обусловлено тем, что, во-первых, создание специализированных судов вряд ли явится целесообразным, если не будут созданы процессуальные основы для рассмотрения дел в таких судах, а во-вторых, как отмечает Р. Подопригора, общей проблемой процессуальной части КРКоАП является «отсутствие достаточного количества гарантий справедливого судебного процесса. Это касается состязательности сторон, презумпции невиновности лица, в отношении которого ведется производство по делу об административных правонарушениях и, наоборот, презумпции правильности действий государственных органов, положения защитника и многих других вопросов процесса»¹⁹⁹.

На необходимость принятия кодифицированного процессуального закона, а также образования в областных и Верховном судах специализированных коллегий и составов наряду с коллегиями по уголовным и гражданским делам, указывается как учеными, так и практическими работниками, в том числе и судьями²⁰⁰. Определенные меры в этом направлении государством уже предпринимаются: разработан проект АПК РК²⁰¹, являющийся свидетельством «внимания к проблеме совершенствования отношений частных лиц с публичной администрацией (органами государственного управления, ... местного самоуправления, их должностными лицами) и необходимости внедрения эффективных механизмов защиты прав таких лиц от возможных нарушений со стороны власти»²⁰².

___________________

¹⁹⁶ Граалманн-Шеерер К. Правовые нормы, регулирующие административные правонарушения (нарушения общественного порядка) // Административное судопроизводство: Проблемы и перспективы развития. Материалы межд. научно-практич. конф. Астана, 2005.

¹⁹⁷ Романец Ю.В. Специализация в судебной деятельности как средство повышения эффективности правосудия // Проблемы защиты прав и законных интересов граждан и организаций. Материалы международной научно-практической конференции. Краснодар, 2002. С. 5-13.

¹⁹⁸ Подробнее об этом см.: Сулейменова Г. Административные суды в судебной системе Республики Казахстан: проблемы организации и правового регулирования // Вестник Карагандинского университета. 2006. № 3 (43). Серия ИСТОРИЯ, ФИЛОСОФИЯ, ПРАВО. С. 189-193.

¹⁹⁹ Подопригора Р. Указ. раб. С. 159

²⁰⁰ См., например: Административные суды: процесс реформирования // Известия Казахстана. 2005. 10 июня; Сборник материалов по развитию административного права и административной юстиции в Республике Казахстан. Алматы: Центр исследования правовой политики, 2009.

²⁰¹ См.: Концепция к проекту Административного процессуального кодекса Республики Казахстан // www. minjust.kz/ru/art  (2008. 28 ноября).

Помимо этого, для надлежащего и эффективного функционирования таких судов должна быть создана не только собственная процессуальная, но и материальная основа их организации и деятельности, каковой могли бы явиться соответствующие законы, например, «Об административных судах», «О специализированных экономических судах», «О военных судах» и т.д., в которых должен быть закреплен статус каждого из указанных судов, как специализированной подсистемы судебной системы республики, их задачи, компетенция, подсудность дел этим судам и т.д.

Изменения, связанные с реализацией норм КЗоС, коснулись не только структуры судебной системы, но и других организационных и кадровых вопросов. Так, в целях подготовки и повышения профессионального уровня судей и работников судебной системы по отправлению правосудия 4 декабря 2001 г. создается Институт повышения квалификации судей и работников судебной системы при Верховном Суде РК²⁰³, который в последующем преобразовывается в государственное учреждение «Судебная академия при Верховном Суде Республики Казахстан»²⁰⁴, к компетенции которого была отнесена подготовка кадров судебной системы и повышение квалификации судей и работников судебной системы. В 2004 г. в Судебной академии создается магистратура, целью деятельности которой была определена подготовка кандидатов в судьи. Учебной программой академии предусматривалось двухлетнее обучение, содержанием которого являлось получение углубленных теоретических знаний по предметам, необходимым в судебной деятельности (прежде всего, процессуального и материального права), приобретение и развитие необходимых практических навыков (планирование работы, принятие решений, составление процессуальных документов и т.п.). При этом основная часть учебного процесса отводилась практическим занятиям.

В 2005 г. Судебная академия была реорганизована и включена (совместно с Академией государственной службы при Президенте РК) в созданное новое учреждение - Академию государственного управления при Президенте РК на правах его института²⁰⁵. Между тем, двумя стержнями обучения судей, как метко замечает Д. Оберто, заместитель Генерального секретаря Международной ассоциации судей, является независимость судебной власти и свобода образования, а потому орган, выполняющий задачу по подготовке судей должен быть не только независимым в отношении государственных органов, но также иметь определенную степень независимости в отношении учреждения, ответственного за ведение дел судебной власти»²⁰⁶.

______________________

²⁰² Куйбида Р.А., Банчук О.А. Комментарий к проекту Административного процессуального кодекса Республики Казахстан (по состоянию на 19 июня 2009 г.) // Сборник материалов по развитию административного права и административной юстиции в Республике Казахстан. Алматы: Центр исследования правовой политики, 2009. С. 70.

²⁰³ См.: Постановление Правительства РК от 4 декабря 2001 г. № 1567 «О создании государственного учреждения «Институт повышения квалификации судей и работников судебной системы при Верховном Суде Республики Казахстан» // ЭПС «Законодательство РК».

²⁰⁴ См.: Постановление Правительства РК от 30 сентября 2003 г. № 1008» // Там же.

²⁰⁵ См.: Указ Президента РК от 31 мая 2005 г. № 1583 «О мерах по дальнейшему совершенствованию подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров государственных органов Республики Казахстан» // Там же.

Солидаризируясь с его мнением, полагаем также, что указанная реорганизация не только не целесообразна, но и не в полной мере согласуется с действующим законодательством: во-первых, Законом РК «О государственной службе» судьи не отнесены к числу государственных служащих; во-вторых, судебная деятельность представляет собой самостоятельный вид государственной деятельности и не может быть отнесена к управленческой; в-третьих, совместное обучение будущих судей и чиновников нецелесообразно, поскольку у них различные приоритеты и задачи в будущей деятельности. Таким образом, претворение в жизнь положений Государственной программы правовой реформы 1994 г. и принятых на ее основе Конституции РК, законов и иных нормативных правовых актов коренным образом изменило роль и место суда в системе органов государства. Большинство исследователей подчеркивает, что деятельность суда по рассмотрению и разрешению правовых конфликтов реально становится важнейшей гарантией правопорядка и законности. В этот период значительно улучшилось материально-техническое и ресурсное обеспечение судей, о чем свидетельствует рост бюджетных ассигнований на эти цели. Например, если в 2002 г. было выделено 4,8 миллиарда тенге, то в 2005 г. - в бюджете государства предусмотрено 7,9 миллиарда. С 2001 г. новые здания получили Верховный Суд, восемь областных и 21 районный суд. В 48 строениях был проведен капитальный ремонт. Оснащенность судов основными материально-техническими средствами по сравнению с 2001 г. возросла вдвое. Каждый судья был обеспечен необходимой компьютерной техникой. Если в 2002 г. в стране действовало 185 местных судов, в которых работало 1823 судьи, то в 2005 г. - 336 судов со штатом 2423 судьи. Только за период с 2002 по 2005 г.г. штатная численность судей дополнительно была увеличена на 600 единиц, что позволило снизить нагрузку и создать во всех регионах специализированные экономические и административные суды. На приобретение бюджетного жилья для судей в 2003 г. было выделено средств на 81 квартиру, а в 2004 г. - на 133. В 2005 г. в суды республики поступило около миллиона дел и заявлений, что было почти в два раза больше, чем в 2000 году²⁰⁷.

Вместе с тем, достигнутые к тому времени успехи отнюдь не означали, что все задачи, предусмотренные Государственной программой правовой реформы 1994 г. в сфере правосудия были решены полностью. За годы проводимой реформы, несмотря на отведенную суду высокую роль, как органа судебной власти, к сожалению, все еще не вызывал доверия со стороны общества, о чем свидетельствуют данные социологического исследования «Суды без коррупции»²⁰⁸.

________________________

²⁰⁶ Оберто Д. Независимость судебной власти во всех ее аспектах: международные стандарты и опыт Италии // Усиление роли местных судов: независимость судей, обеспечение доступности правосудия. Материалы международной научно-практической конференции (г. Астана, 25-26 марта 2004 г.). Астана, 2004. С. 20.

²⁰⁷ Из выступления Президента РК Н.А. Назарбаева на IV съезде судей Республики Казахстан (г. Астана, 3 июня 2005 г.) // ЭПС «Законодательство РК».

²⁰⁸ Это исследование было проведено в течение 2000-2001 г. специалистами общественного фонда «Транспаренси Казахстан» и привлеченными экспертами, в число которых входил и автор настоящего исследования. Задачи этого проекта - выявление причин и степень коррупции в судебной системе республики, выработка предложений по их устранению и предупреждению и др. При проведении исследования были использованы методы анкетирования и интервьюирования 500 респондентов, которые представляли собой четыре группы: 1) граждане, а также руководители предприятий, имевшие опыт в качестве участников в судебных разбирательствах по гражданским, административным и уголовным делам; 2) граждане, имевшие опыт участия в судебных разбирательствах по гражданским, административным и уголовным делам в силу должностного положения (судьи, прокуроры, адвокаты, юрисконсульты); работники акиматов, как представители местных исполнительных органов; 4) администраторы судов по областям и журналисты. Целями интервьюирования и анкетирования являлись: выявление оценки различными группами респондентов открытости, беспристрастности и независимости суда, а также основных проблем организации и деятельности судебной системы республики, с которыми сталкивались респонденты.

Так, из 500 опрошенных респондентов 25,5% (в Восточном Казахстане - 41,2%) не верят ни в эффективность обращения в суд, ни в честность судей. При оценке этими же респондентами качеств судьи от -5 до +5 ни одно из них не получило в целом положительной средней оценки, хотя в некоторых регионах средние баллы понимались выше нуля (например: коррумпированность / неподкупность судей - 2.55 (одна из наихудших оценок); зависимость / независимость судьи - 2,11 (по сути оценена как «зависимость»); непрозрачность / открытость суда - 1,93; неквалифицированность / профессионализм - 0,49; предвзятость / объективность - 1,23; бесцеремонность / уважение к участникам процесса - 1,2; несправедливость / справедливость - 1,14; бесчестность / честность - 0,99; вымогательство / порядочность - 1,37; достоинство / подобострастие перед влиятельными лицами - 2,08 и др.

Уровень культуры поведения судей и работников аппарата судов 59,2% респондентов оценили как удовлетворительный; всего 3,3% - как высокий; 30,4% - как низкий; 7% - как крайне низкий. При этом самая низкая оценка уровня культуры приходится на судебные процессы по рассмотрению уголовных дел (31,8%). И хотя эти данные были получены более, чем восемь лет назад, многие из указанных оценок качеств судей имеют место и в настоящее время.

О неблагополучии в судебной системе свидетельствовали и официальные данные. Так, с 2001 по 2005 гг. к уголовной ответственности были привлечены 38 судей, из которых 7 - председатели судов²⁰⁹. В период с 2000 по 2005 г.г. за действия, несовместимые с должностью судьи, были прекращены полномочия 74-х судей²¹⁰. В 2001 г. за нарушения законности, а также норм профессиональной этики было привлечено к дисциплинарной ответственности 212 судей, лишены полномочий по негативным основаниям 19 судей²¹¹. В первом полугодии 2002 г. дисциплинарные взыскания в виде выговора, замечания и понижения в квалификационном классе были применены в отношении 86-ти судей, прекращены полномочия 5-ти судей, 3-ое судей были осуждены за вымогательство взятки ²¹².

______________________

²⁰⁹ См.: Есжанов М. О взглядах на судебную реформу // Литер. 2006. 2 марта. (Хотя, по данным экс-Председателя Высшего Судебного Совета РК М. Нарикбаева, за эти годы было привлечено к ответственности 70 судей, 20 из которых - председатели судов, 105 судебных исполнителей и трое сотрудников канцелярии (см.: Нарикбаев М. Без денег в судах делать нечего // Литер. 2006. 25 марта).

²¹⁰ Председатель Верховного Суда Казахстана Кайрат Мами: «Борьба с коррупцией у нас никак не связана с политическим заказом» // Известия (Москва). 2005. 29 июня. С. 4.

²¹¹ Фоменко Ю. А каких судей на мыло // Казахстанская правда. 2002. 20 января.

²¹² См.: Мами К. Вернуть доверие граждан // Казахстанская правда. 2003. 16 апреля.

Число привлеченных к дисциплинарной ответственности судей в 2006 г. по сравнению с 2000 г. уменьшилось всего лишь на 5,8% (если в 2000 г. было привлечено 189 из 207 судей, в отношении которых были возбуждены дисциплинарные производства, то в 2006 г. - 172 из 212 судей, в отношении которых были возбуждены дисциплинарные производства. Если в 2001 г. по отрицательным мотивам были прекращены полномочия всего 13 судей, в 2002 г. - 19, в 2003 г. - 17; в 2004 г. - 10, то в 2005 г. - 22, в 2006 г. - 27.

Анализ Информации рассмотрения дисциплинарных дел Республиканской и областными дисциплинарно-квалификационными коллегиями за период с 2000 по 2006 гг. показал, что больше всего судьи привлекались за грубое нарушение законности при рассмотрении судебных дел, в том числе волокиту, халатность и фальсификацию; решения о прекращении полномочий судьи в большинстве случаев принимались из-за совершения судьей порочащего его поступка, противоречащего судейской этике.

Свидетельством неблагополучия в сфере правосудия является и возрастание общего число обращений граждан в Комиссию по правам человека при Президенте и Уполномоченному по правам человека республики. Так, о росте количества жалоб в Комиссию по правам человека при Президенте РК, касающиеся деятельности судебных органов за период с 2000 по 2004 г.г., свидетельствуют следующие показатели²¹³:

Уполномоченному по правам человека в РК в 2007 г. поступило 398 письменных обращений (в 2003 г. - 297; 2004 - 358; 2005 - 528; 2006 - 482). Из 520 поступивших к нему устных обращений 85 (16,3%) - в связи с несогласием с решениями суда (занимает 1-ое место); из 126 письменных обращений 36 (26, 1%) - в связи с несогласием с решениями суда²¹⁴.

Негативные явления в судебной системе, обусловленные не только издержками организационного, ресурсного и материально-технического характера, личностью некоторых судей, но и влиянием социальной среды как на судебную систему в целом, так и на отдельных судей в частности, все еще продолжают оставаться существенными. На это обращается внимание в многочисленных публикациях. Так, замечание академика С. Зиманова, высказанное им еще в 2001 г. о том, что «корпоративные интересы, клановость, широкое распространение коррупции среди государственных служащих, которых в определенной мере трудно было избежать на переходном этапе от авторитарной системы к демократии, от плановой централизованной экономики к рыночной, оказывают на организацию и эффективность судебной власти в Республике значительное отрицательное влияние, превышая нередко мыслимые пределы»²¹⁵, и по сей день остается актуальным.

___________________

²¹³ См.: о соблюдении прав человека и гражданина в Республике Казахстан в 2004 г.: Доклад Комиссии по правам человека при Президенте РК. Астана: Комиссия по правам человека при Президенте РК. 2005. С. 147-160.

²¹⁴ Отчет о деятельности Уполномоченного по правам человека РК за 2007 г. // Зангер. 2008. № 39. С. 39-54.

На факты недоверия общественности к судам обращалось внимание и на официальном уровне. Например, в послании народу Казахстана (Основных направлениях внутренней и внешней политики на 2004 г.) Президент республики Н. Назарбаев особо указал на необходимость повышения требовательности к судейскому корпусу, усиления правовых рычагов контроля за деятельностью судов, без вмешательства в процесс правосудия, а также повышения качества профессиональной подготовки судей²¹⁶. Выступая на состоявшемся 3 июня 2005 г. Четвертом съезде судей, Глава государства вновь указал на имеющиеся в судебной системе факты судебной волокиты, низкое качество работы судей, взяточничество, судебный бюрократизм, грубые судебные ошибки²¹⁷.

В этой связи на рассматриваемом этапе судебной реформы предпринимались попытки принятия мер, направленных на усиление требований к кандидатам на должности судей, повышение профессионализма судей и их ответственности. Так, в июле 2001 г. в целях обеспечения соблюдения судьями положений Кодекса судейской этики при областных и приравненных к ним судах были созданы Комиссии по судейской этике²¹⁸, состав которых, согласно Положению о Комиссии по судейской этике, избирается конференцией судей сроком на 2 года тайным голосованием. Количественный состав этой Комиссии определяется конференцией по представлению Совета филиала. Положением о Комиссии по судейской этике к ее компетенции отнесено рассмотрение материалов, заявлений, жалоб о нарушениях судьями Кодекса судейской этики, как по собственной инициативе, так и по заявлениям и жалобам граждан, должностных лиц и организаций. Поводом для рассмотрения вопроса о нарушении судейской этики могут служить сведения, содержащиеся в публикациях СМИ, представлениях прокуратуры и других официальных обращениях, письмах. По результатам рассмотрения комиссия принимает одно из следующих решений: 1) направление постановления соответствующему должностному лицу, правомочному возбуждать дисциплинарное производство, в отношении судьи, нарушившего Кодекс судейской этики; 2) вынесение общественного порицания; 3) ограничение обсуждением проступка судьи.

____________________

²¹⁵ Зиманов С. Независимость судьи - фундаментальный принцип правосудия // Суды и их роль в укреплении государственной независимости (материалы междунар. научн.-практич. конф., посвященной 10-летию независимости Республики Казахстан. Астана: Изд. центр Верховного суда РК, 2001. С. 14.

²¹⁶ См.: Основные направления внутренней и внешней политики на 2004 г. Послание Президента народу Республики Казахстан // Казахстанская правда. 2003. 5 апреля.

²¹⁷ Выступление Президента РК Н.А. Назарбаева на IV съезде судей Республики Казахстан (г. Астана, 3 июня 2005 г.) // ЭПС «Законодательство РК».

²¹⁸ См.: Положение о Комиссии по судейской этике: утверждено на заседании Центрального Совета Союза судей РК 6 июля 2001 г. с изменениями и дополнениями внесенными Постановлением Центрального Совета Союза судей от 2 октября 2002 г. // ЭПС «Законодательство РК».

Однако, на наш взгляд, деятельность этих комиссий, дублирующая, по сути, работу дисциплинарно-квалификационных коллегий, мало что изменила в этом вопросе. И по мере продвижения реформы возникало все больше новых проблем, требующих их разрешения посредством адекватного правового регулирования. Например, Комиссия по правам человека при Президенте РК отмечая, что «положительные тенденции в развитии судебной системы в стране еще далеки от совершенства», указала на следующие ее основные пороки:

- доминирование обвинительного уклона при рассмотрении уголовных дел;

- случаи коррупции, нарушения требований закона и Кодекса судейской этики;

- грубое нарушение отдельными судами и судьями норм материального и процессуального права, в том числе - вопиющие факты незнания судьями элементарных норм процессуального закона;

- факты судебной волокиты при рассмотрении дел, а также незаконного прекращения судами дел и факты незаконного привлечения лиц к административной ответственности;

- принятие не во всех случаях вышестоящими судами и дисциплинарно-квалификационными коллегиями адекватных мер к устранению нарушений законов и привлечению судей к дисциплинарной ответственности;

- целый ряд судебных процессов оставляет серьезные сомнения в их политической неангажированности и немотивированности, что является свидетельством политического влияния на них²¹⁹.

5. Концепция правовой политики Республики Казахстан - основа,
определяющая основные направления и тенденции дальнейшего
реформирования сферы судебной власти (2002-2006 гг.)

Важным шагом в дальнейшем совершенствовании судебной системы явилось принятие Концепции правовой политики Республики Казахстан, одобренной Указом Президента РК от 20 сентября 2002 г. № 949²²⁰, которой было предусмотрено решение следующих задач в сфере судебной власти:

- дальнейшее совершенствование органов правосудия, прежде всего на уровне районного (городского) суда;

- дальнейшее укрепление реальной независимости судей путем создания необходимых социальных гарантий;

- разработка эффективных мер защиты судей, свидетелей и потерпевших от угроз со стороны преступных сообществ;

- рассмотрение вопроса развития института экономических, административных, а в перспективе ювенальных (по делам несовершеннолетних) и других специализированных судов;

- подготовка и обучение кадров судейского корпуса, принятие мер по повышению образовательного и профессионального уровня судей;

- расширение применения процессуального судебного контроля за исполнением судебных решений и др.²²¹

____________________

²¹⁹ Право на справедливое судопроизводство // Базовый доклад о ситуации с правами человека в Республике Казахстан. Комиссия по правам человека при Президенте Республики Казахстан. Астана, 2007. С. 139-160

²²⁰ См.: САПП РК. 2002. № 31. Ст. 336.

Таким образом, Концепция определила основные направления дальнейшего реформирования судоустройства и судопроизводства, а также наметила круг сопутствующих проблем, без решения которых невозможно было дальнейшее совершенствование судебной системы.

Особенностью этого этапа реформирования явилась попытка его проведения во взаимодействии государства с такими институтами гражданского общества, как политические партии и иные неправительственные организации. Например, 15 ноября 2002 г. Президент РК издал распоряжение, в соответствии с которым создано постоянно действующее совещание по выработке предложений по дальнейшей демократизации и развитию гражданского общества (далее - ПДС), целью которого являлась выработка согласованных позиций и рекомендаций по вопросам разработки проектов законодательных и иных нормативных актов, рекомендаций по вопросам, связанным с дальнейшей демократизацией и развитием гражданского общества, совершенствованием политической системы Казахстана, а также по другим важнейшим вопросам модернизации Казахстана.

На определенном этапе ПДС выполнило свои функции, улучшив взаимодействие между партиями, государственными структурами, неправительственными организациями и другими общественными структурами. Однако деятельность ПДС была подвергнута критике за его слабое влияние на процесс принятия важных государственных решений. По мнению некоторых аналитиков, эта структура потерпела неудачу, поскольку общество не получило ожидаемого результата Видимо, в силу этой причины в 2004 г. на базе ПДС создается новая структура - Национальная комиссия по вопросам демократии и гражданского общества при Президенте РК²²³ (далее - Национальная комиссия), целью деятельности которой являлась аналогичная как и у ПДС выработка мер, направленных на совершенствование политической системы, определение первостепенных задач по дальнейшей демократизации гражданского общества²²⁴. Одним из приоритетных направлений деятельности Национальной комиссии являлась, в частности, выработка рекомендаций для решения таких вопросов, как усиление борьбы с коррупцией, совершенствование правоохранительной системы; усиление правозащитных механизмов путем поэтапного введения института присяжных заседателей, повышение роли адвокатов в уголовном судопроизводстве, усиление гарантий прав граждан в гражданском и уголовном судопроизводстве, а также для решения некоторых других социально-политических вопросов.

Однако менее чем через полтора года эта комиссия упраздняется и создается Государственная комиссия по разработке и конкретизации программы демократических реформ в Республике Казахстан, в состав которой были включены представители политических партий и общественных объединений²²⁵.

____________________

²²¹ См.: Казахстанская правда. 2002. 3 октября.

²²² См.: Вестник Центра Анализа Общественных Проблем. PPRC. 2004. № 29 (1-15 декабря).

²²³ См.: Указ Президента РК от 2 ноября 2004 г. № 1467 «О Национальной комиссии по вопросам демократии и гражданского общества при Президенте Республики Казахстан» // ЭПС «Законодательство РК».

²²⁴ См.: Положение о Национальной комиссии по вопросам демократии и гражданского общества при Президенте Республики Казахстан: утв. Указом Президента РК от 2 ноября 2004 г. № 1467 // Там же.

Ее основными задачами были определены:

- разработка и конкретизация программы демократических реформ;

- анализ процесса развития демократических основ общественно-политической системы, выработка законодательных и иных мер, направленных на дальнейшую политическую модернизацию общества и государства;

- обеспечение согласованности действий государственных органов, политических партий и иных институтов гражданского общества по выработке и реализации мер, направленных на модернизацию политической системы;

- создание условий и организация общенационального участия в обсуждении и реализации демократических преобразований²²⁶.

Деятельность этой комиссии осуществлялась по пяти направлениям, связанным с разработкой и конкретизацией программы демократических реформ: 1) формирование местного самоуправления; 2) расширение полномочий представительных органов власти; 3) совершенствование деятельности правоохранительных органов и системы правосудия; 4) развитие гражданского общества; 5) определение перспектив конституционного развития²²⁷.

Для разработки каждого из этих направлений были созданы соответствующие рабочие группы, одной из которых являлась рабочая группа по совершенствованию систем правосудия и правоохранительных органов. Эта группа должна была подготовить два документа - проект Государственной программы совершенствования судебной системы до 2009 г. и предложения²²⁸.

Вместе с тем, представляется, что несмотря на различные названия этих структур, они мало чем отличались друг от друга, как по своему статусу, так и по целям и содержанию деятельности, а в состав всех этих трех структур входили, в основном, одни и те же лица. Тем не менее, благодаря инициативе этих органов были рассмотрены соответствующими государственными структурами многие предложения, в том числе и о совершенствовании сферы судебной власти, а также внесен ряд изменений и дополнений в законодательство, в том числе, регулирующего вопросы правового статуса судей и судебной системы.

Отдавая должное работе ПДС, Национальной комиссии, а также Государственной комиссии по разработке и конкретизации программы демократических реформ в Республике Казахстан, следует также отметить, что их деятельность, как отмечено в Указе Президента РК 25 июля 2006 г. № 154 «О Концепции развития гражданского общества в Республике Казахстан на 2006-2011 годы», позволила «создать условия для углубления общенационального диалога между государством и институтами гражданского общества по важнейшим вопросам политического развития Казахстана и совместной выработки мер, направленных на совершенствование политической системы и проведение демократических преобразований в стране»²²⁹.

____________________

²²⁵ См.: Указ Президента РК от 25 июля 2006 г. № 154 «О Концепции развития гражданского общества в Республике Казахстан на 2006-2011 годы» // САПП РК. 2006. № 26. Ст. 270.

226 См.: Положение о Государственной комиссии по разработке и конкретизации программы демократических реформ в Республике Казахстан: утв. Указом Президента РК от 20 марта 2006 г. № 68 // ЭПС «Законодательство РК».

²²⁷ Страна и Мир. 2006. 28 апреля.

²²⁸ http://www.inform.kz/showarticle.php?lang=rus&id=153213class=title  (24 мая 2006).

На этом этапе судебной реформы одной из наиболее обсуждаемых проблем не только в юридическом сообществе и в самых широких слоях общества, но и среди представителей высших органов государства, явился вопрос о введении судебного контроля в целях обеспечения законности на стадии предварительного расследования. Составной и главной частью этого вопроса явилась проблема о возможности передачи санкционирования ареста по уголовным делам в компетенцию судов.

Эта дискуссия была обусловлена, в частности, подписанием в 2003 г. Казахстаном Международного пакта о гражданских и политических правах (далее - МПГПП)²³⁰, что явилось подтверждением намерений государства продолжать демократические реформы и привести соответствующие нормы национального законодательства в соответствие с положениями МПГПП. Особо это касалось вопроса о приведении норм УПК РК в соответствие со ст. 9 этого международного документа²³¹ в части, касающейся санкционирования ареста судом.

В этой связи был разработан и направлен в Парламент РК законопроект, предусматривавший упразднение такого полномочия прокуратуры, как санкционирование ареста, следственных и оперативно-розыскных действий и передачу его в компетенцию суда. Однако группа депутатов Парламента РК направила в Конституционный Совет республики обращение об официальном толковании соответствия указанного законопроекта нормам Конституции. Обращению депутатов предшествовали бурные дискуссии в средствах массовой информации о правомерности и целесообразности введения судебного контроля²³². Этой проблеме были посвящены специальные конференции, «круглые столы», пресс-конференции и другие подобные мероприятия. Полемику вызвали вопросы, связанные, прежде всего, с правомерностью наделения суда правом санкционирования ареста, и, как следствие этого, ограничения полномочий прокуратуры.

На обращение депутатов Конституционный Совет РК дал однозначное разъяснение: «Нормы Конституции РК (п. 1 ст. 16, 75, 76 и другие) не предусматривают наделение суда полномочиями по санкционированию оперативно-розыскных мероприятий и следственных действий. ... Пункт 1 ст. 83 Конституции РК следует понимать как установленные Конституцией полномочия прокуратуры, не подлежащие ограничению и исключению законом»²³³.

________________________

²²⁹ Там же.

²³⁰ Указ Президента РК от 15 ноября 2003 г. № 1227 «О подписании Республикой Казахстан Международного пакта о гражданских и политических правах и Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах» // САПП РК. 2003. № 44. Ст. 470.

²³¹ Ст. 9 МПГПП гласит: «Каждое арестованное или задержанное по уголовному обвинению лицо в срочном порядке доставляется к судье или к другому должностному лицу, которому принадлежит по закону право осуществлять судебную власть, и имеет право на судебное разбирательство в течение разумного срока или на освобождение».